开启自主发债新规范
2020-08-21 11:44
来源:未知
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事实上,新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对此早已明确阐述:“债券是地方政府举债的主要模式,预算管理内的存量债务可以通过发债来置换。”可见,债券置换债务,完全是按改革计划推进的,并非应对短期债务压力的政策。

而在我国,按现行《预算法》,地方政府不能直接举债,除少量通过财政部代发债券,绝大部分只能绕道地方融资平台、国有企业,以城投债和贷款的形式出现,而贷款占大部分。由于举债主体为公司,无法享受高信用等级,债务期限短、利率高。在中央政府紧缩各类平台融资后,地方不得不转向通道融资,综合成本往往在15%左右。

说起来,地方政府也有一肚子苦衷。国际上,基建和民生项目大多通过资本市场,以发债券的形式来筹资。在政府高信用等级(银边债券)下,债券可享受低利率、长期限的优待,不存在现金流不足以覆盖利息的问题,而且长期内,项目运营具有规模经济效应和边际成本递减效应,还会产生可观的收益,遂成为资本市场青睐的投资标的,筹资成本和风险进一步降低。

由此,地方政府融资模式不改,不仅基建投资效率难以提高,指望通过ppp吸引社会资本进入基础设施领域、维持积极的财政政策恐怕也不可行,谁愿意再当冤大头呢?再说,系统性金融风险越来越突出,地方政府向公共财政职能转型也就难以实现。形势不等人,地方政府实际负担的债务惊人,举债全面向债券市场转型刻不容缓。因而,债券置换债务非常有必要,但绝非仅为解决燃眉之急,也非仅从积极财政政策角度出发,而更多从改革倒逼、避免系统性金融风险和政府职能转型的角度来考虑的。

2008年之前,我国信贷增速一般高于gdp增速约4至5个百分点,两者在波动曲线上出奇地一致。但2008年后,无论信贷还是社会融资规模,增速均达gdp增速的两倍,但gdp增速却从过去10年10.2%的平均水平下行至7%左右。2008年以来,我国基建投资规模史无前例。为配合基建投资,信贷投放总量占gdp的比重从2008年的150%急剧攀升至250%。因此,信贷与gdp在2008年后破天荒地“脱钩”,原因只有两个,基建投资的效率太低,地方无度举债。

差之毫厘、谬之千里。债券和债务“一字之差”,但地方政府行为模式的差别却在千里之外。若发行债券,需要对资本市场的投资者负责,举债主体、信用评级、信息披露、债务投向、偿债来源等一样都不能马虎,这也是地方政府向公共财政转型(对老百姓而不是对上级负责)的必经之路。若用途不当,或老百姓不满意、或偿债来源不可靠,轻则融资成本上升,重则资本市场用脚投票,债券干脆就发行不出去。

去年末,中央政府想通过“债务甄别清理”来一个新老划断,结束债务乱局,开启自主发债新规范。这一下,各地真实的债务规模终于浮出水面。据报道,各地上报汇总的债务超过40万亿,足足比2013年末审计出的规模翻了一倍。虽然中央政府也知道,台面上下的债务加起来要比审计出的20万亿要大,但没想到有这么大。自此,地方政府投融资的深层问题全面暴露,基础设施举债模式亟待全面革新。如若不然,地产泡沫和金融风险加速到来,地方政府职能转型渐行渐远。

在“下级对上级负责”的考核机制下,上述“脱钩”之所以在上层的眼皮下发生,是因为有个难言的体制病根:基建投资本身就是缓冲经济滑坡的“不二法门”,不管基建投资供给是否具有民生属性,是否能够产生预期现金流,至少对经济“窘境”来说如久旱甘霖。

但如果是债务,那就完全不同了。打着“财权事权不对等”、“民生基础设施建设”等旗号,这些年来地方政府绕开《预算法》来借债。而且,由于中央兜底地方信用,地方用公权力担保和土地抵押和偿还,并没有从地方财政中真金白银拿钱出来,举债行为非常“任性”。特别是,由于举债主体名目繁多,如地方职能部门(bt模式下)、融资平台、国有企业、甚至对个人的“白条”等,造成债务失控和不透明、道德风险泛滥、可行性不足、债务和利息滚雪球。

不少人认为,地方政府债券置换债务是为了减轻地方政府债务压力,支持 “积极的财政政策”。财政部副部长朱光耀近日在中国发展高层论坛上说,“推出万亿债务置换计划,是为解决前期大规模经济刺激计划积累的问题,同时反思此前大规模的经济刺激计划方案,强调要保持战略定力,不要搞大规模刺激计划”。基于此,笔者认为,地方政府债券置换债务并非权宜之计,应从地方政府融资模式改革的高度来理解。

不计成本、不计规模地举债,而基建项目却无法产生可持续的现金流,地方“旧式”举债将银行系统性风险绑架,地方政府和银行结成了“大而不倒”的命运共同体。地方政府深知,即便中央政府清算个案金融风险,也一定会坚守系统性金融风险不爆发的底线,而这恰恰加剧了道德风险。同时,银行若不继续输送贷款,既有的贷款质量就会恶化。2009年以来,信贷和地方债务占gdp比例大幅增长,但银行坏账并无明显攀升,目前银行不良率只有1.25%。显然,信贷风险通过继续输送资金而被挪后了。

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